lunes, marzo 20, 2006

Necesidad de nuevas reformas

Óscar Schiappa-Pietra C. (*)

La mayoría de los países latinoamericanos requieren una urgente tercera generación de reformas para forjar sistemas de partidos políticos de sólida legitimidad y arraigo ciudadano, así como una prensa cuya libertad no claudique ante las propias carencias de conocimientos, de imparcialidad o de apego ético. Experiencias de días atrás me han vuelto a hacer patente la urgencia de estas reformas.

Acabo de ser víctima de algunos periodistas entregados a la dictadura de sus propios prejuicios e insensibles ante la fundamental distinción entre la verdad y las falacias. Ellos solicitaron mis declaraciones y sólo se abocaron a la campaña de fiscalización realizada por la APCI a ONGD, durante el año 2005, en cumplimiento de la ley. Pese a mi cuidadosa explicación sobre el proceso que había comprendido a 52 ONGD -que en su gran mayoría se habían desempeñado cumpliendo con las leyes de cooperación internacional- los medios de prensa concernidos publicaron precisamente lo contrario, en sentido y contenido, prolongando de esta manera la mala percepción de la ciudadanía sobre la cooperación internacional y sus protagonistas.

Tal percepción está determinada por una notoria ignorancia sobre los importantes aportes o por una postura de suspicacias y prejuicios respecto a la labor que realizan los ejecutores de cooperación internacional. La Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI) viene contestando hace ya algún tiempo a estos errores de juicio mediante la puesta en marcha de iniciativas que propendan a promover percepciones ciudadanas más balanceadas y positivas sobre el significativo rol que desempeñan los distintos actores de la cooperación internacional en la promoción del desarrollo –incluyendo, de modo particular, a las ONGD nacionales y extranjeras-. Así, por ejemplo, estamos trabajando en la certificación de ONGD para elevar los estándares de transparencia y eficiencia con que operan. Estamos iniciando la aplicación piloto de esta certificación entre un grupo significativo de usuarios que ya han decidido acogerse a este novedoso mecanismo. Sin embargo, requerimos de más respuestas vigorosas, para lo cual insistimos en la necesidad de concertar entre todos los actores de la cooperación internacional.
En cuanto a las reformas para el arraigo de partidos políticos de sólida legitimidad ciudadana, la APCI también está intentado aportar dentro de lo que es su ámbito de actuación. Hemos establecido contacto con los equipos encargados de los planes de Gobierno de las agrupaciones que participarán en las venideras elecciones generales para facilitarles información sobre la gestión de cooperación internacional y la labor de nuestra Agencia. En todos los casos, hemos encontrado receptividad pero, a la par, un escaso conocimiento de nuestra realidad. Asumimos la responsabilidad que nos compete respecto a esta falta de información y estamos adoptando medidas correctivas. No obstante, creemos que la falta de partidos políticos con sólido arraigo ciudadano y sustantivo desarrollo institucional conspira contra la existencia de especialización para promover discusiones técnicas y decisiones políticas informadas sobre la gestión de la cooperación internacional. Siento también frustración cuando constato la falta de interlocutores expertos dentro de los partidos políticos o cuando la generalidad y los prejuicios sustituyen a las decisiones informadas.

La mayoría de Latinoamérica es receptora de Ayuda al Desarrollo precisamente porque aún testimonia inmensas carencias, incluidas las institucionales que quedan ejemplificadas en las dos situaciones peruanas que acabo de referir. En lo que a mí respecta, no puedo borrar de mi mente la convicción de que necesitamos de esa tercera generación de reformas y que es imposible avanzar en el desarrollo si no contamos con una prensa que abrigue altos estándares de profesionalismo y con partidos políticos consolidados.

(*) Director Ejecutivo de la APCI

La Cooperación Internacional en el Perú y la lucha contra pobreza: Mitos y Realidades

Roddy Rivas-Llosa M. (*)

El combate de la pobreza en el mundo, en tanto catalizador de estabilidad y seguridad global, es un interés compartido tanto por los países pobres como por los más ricos. Desde hace más de 35 años, este interés se ha traducido en compromisos específicos por parte de las naciones desarrolladas. Tal vez el más reconocido de ellos sea el haberse fijado como meta destinar 0.7% de su producto bruto interno a Cooperación Internacional para el Desarrollo, ayuda dirigida a las naciones menos desarrolladas y que busca impulsar la superación de la pobreza y el fortalecimiento de las capacidades nacionales para el desarrollo sostenido.

Cada año, los países en desarrollo recibimos ayuda no reembolsable originada en países desarrollados por el equivalente a US$ 70,000 millones. Naturalmente, los continentes que se benefician con una mayor proporción de estos recursos (canalizados a través de donaciones, cooperación técnica, reducción de deuda, entre otras modalidades) son los que acogen los principales focos de pobreza en el mundo: África (US$ 26,000 millones) y Asia (US$ 21,000 millones). Sudamérica, con una menor prioridad internacional como destinatario de ayuda, recibe anualmente sólo US$ 2,800 millones.

El primer mito con respecto a la cooperación es que el Perú es considerado un país pobre y por ello es un destino prioritario para las fuentes cooperantes. En realidad, el nivel de PIB per cápita del Perú lo clasifica como un país de renta media baja y, en consecuencia, no está entre los candidatos de primera línea para la ayuda internacional. A pesar de ello, el Perú es uno de los tres países de la región que atrae mayores flujos de ayuda: cerca de US$ 390 millones cada año. Si bien esta cifra podría resultar pequeña a escala global, en el contexto nacional no debe tomarse a la ligera, pues representa casi una cuarta parte de la inversión pública del país.

Un segundo mito es que la ayuda internacional es recibida y usada fundamentalmente por el Estado, principal actor en el proceso de lucha contra la pobreza. Lo cierto es que más de la mitad de la cooperación es ejecutada a través de Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo (ONGD). Esta situación tiende a favorecer la ejecución de proyectos de índole multisectorial, que suelen ser menos frecuentes y más difíciles de gestionar en manos del Estado.

El tercer mito se convirtió en el pequeño mantra de un sector de la prensa durante el año 2005, afirmando que las ONGD manejan los recursos irresponsablemente y que las prácticas indebidas son habituales en su gestión. Al respecto, mi cita predilecta es la que denominó a las organizaciones sin fines de lucro “organizaciones de lucro sin fin”. En la práctica, la evidencia inicial señala todo lo opuesto: que las actividades irregulares son muy infrecuentes en las ONGD receptoras de fondos de fuentes internacionales. Al respecto, no sólo las propias fuentes conducen un seguimiento individual del destino de estos recursos, sino que a partir de noviembre de año 2005 la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI) ha constituido un área de fiscalización para llevar a cabo esta tarea de forma permanente.

En efecto, los obstáculos que el Perú enfrenta con respecto a la cooperación internacional no esconden su raíz en el manejo de los recursos por parte de las instituciones ejecutoras. Nuestro país tiene por delante retos mucho más sustantivos en este campo y a continuación me referiré a algunos de ellos: corregir la focalización de la ayuda, combatir la atomización de proyectos, crear capacidades de planeamiento e identificación, y hacer frente a la potencial suspensión de la ayuda en el futuro cercano.

Siendo cierto que la cooperación internacional está esencialmente orientada a promover la superación de la pobreza podría pensarse que la ayuda tiende a focalizarse dentro del país en las regiones que exhiben mayores índices de subdesarrollo. Esto, sin embargo, no ocurre en la práctica. Por el contrario, el último diagnóstico publicado por la APCI en 2005 reveló una realidad preocupante: las regiones con mayor número de pobres extremos no están recibiendo proporcionalmente más recursos.

Un mito adicional con respecto a la cooperación es que sólo se llevan a cabo grandes intervenciones coordinadas con enormes presupuestos. Sin embargo, durante el año 2004 se ejecutaron más de 1,700 proyectos independientes con financiamiento de la cooperación. Desgraciadamente, el número de proyectos ha venido creciendo más rápidamente que el volumen de recursos recibidos, por lo que ha surgido una tendencia hacia la atomización de los fondos de la cooperación internacional. Así, el promedio del presupuesto por proyecto se ha reducido de US$ 371,000 a US$ 225,000 en los últimos 10 años. Esta fragmentación de aportes tiende a diluir el impacto de los recursos disponibles. Y si se busca producir el mayor impacto, es necesario focalizar y coordinar las intervenciones formulando proyectos integrales de mayor envergadura.

Ahora bien ¿por qué no ha sido posible hasta el momento conseguir un alto nivel de coordinación y focalización en la ayuda para favorecer el impacto positivo de las intervenciones? Las respuestas pueden resultar un tanto sorprendentes.

Por una parte, hasta el año 2004 no existía en el Perú un espacio formal de coordinación dirigido por el Estado en el que participaran todas las agencias de cooperación con actividades en el país. Este espacio se creó en 2005 bajo la denominación de “Foro de Donantes” y en cada una de sus reuniones mensuales sirve como punto de encuentro entre los representantes de las agencias bilaterales y multilaterales, tanto de ayuda reembolsable como no reembolsable. Durante su primer año de funcionamiento, el Foro abrió un espacio de discusión sobre temas de importancia, tales como el de Sistema Nacional de Inversión Pública, la Comisión de la Verdad y Reconciliación, los conflictos mineros y el programa redistributivo Juntos. El Foro se convirtió efectivamente en un espacio de encuentro, consenso e intercambio, contando con el apoyo por parte del Acuerdo Nacional, el Ministerio de Economía y Finanzas y la Presidencia de Consejo de Ministros.

Trabajar coordinadamente no solo demanda intercambiar información; exige también fijar objetivos y prioridades explícitamente. Y para la cooperación internacional, las prioridades relevantes son las que el propio país receptor de la ayuda recoge en su Estrategia Nacional de Desarrollo. Por ello, una de las primeras inquietudes que con justa razón podría tener toda fuente cooperante (y sin duda cualquier analista político) al volver su atención hacia el Perú sería consultar el documento maestro que integra y detalla la Estrategia Nacional de Desarrollo de largo plazo preparada por el país.

El problema es que el Perú no cuenta con tal documento.

En lugar de ello, coexisten múltiples documentos formulados en distintos ámbitos (nacional, sectorial y regional), además de los acuerdos internacionales de desarrollo suscritos o adoptados por el Perú. Entre estas propuestas se cuenta, por ejemplo, el Acuerdo Nacional, el Plan Nacional para la Superación de la Pobreza, la Hoja de Ruta, el Plan Nacional de Competitividad, el Plan Estratégico Nacional, el Plan de Ciencia y Tecnología, el Plan Estratégico Nacional Exportador, la Agenda Ambiental, la Declaración del Milenio, 21 documentos producidos por los sectores y otros tantos por las regiones.

En suma, la Estrategia Nacional de Desarrollo del Perú se encuentra contenida en más de 60 documentos distintos. Todos ofrecen un menú bastante amplio o abstracto de tareas, pero ninguno establece un orden de prioridades claramente definido. Esto no produce ningún efecto positivo sobre la alineación de los esfuerzos de desarrollo y ciertamente tampoco sobre la cooperación internacional.

Como respuesta a esta carencia, el Foro de Donantes encargó a la APCI la elaboración de un documento que provea un Marco Estratégico para la Cooperación, incorporando tres contenidos básicos: (1) un diagnóstico integral del Perú, que presente una visión única de país para todas las fuentes cooperantes, (2) una relación de las prioridades nacionales de desarrollo, distinguiendo los roles de la cooperación y el propio Estado, y (3) una guía de buenas prácticas para el trabajo coordinado de las fuentes.

En curso hacia la articulación de prioridades nacionales, se ha confeccionado una Matriz Integrada de Políticas Estratégicas de Desarrollo, instrumento que incorpora, organiza y coordina la estructura, contenidos literales, objetivos, prioridades e indicadores de todos los documentos estratégicos relevantes para el Perú producidos a nivel internacional, nacional, sectorial y regional. A partir de dicha información, la Matriz ha permitido identificar una pirámide de 12 prioridades estratégicas para el desarrollo nacional y 90 metas intermedias asociadas con estos objetivos. La Matriz parte de suponer que no es suficiente proponer a la superación de la pobreza como un objetivo. El propósito del instrumento es articular una visión de cómo superarla y cómo medir los avances del país en esa dirección.

El último mito es posiblemente el más grave de todos: que la ayuda internacional continuará estando accesible sin importar qué ocurra. La realidad narra una historia distinta. Durante el año 2004 tres fuentes cooperantes dieron por concluidas sus operaciones en el país: los Países Bajos, el Reino Unido y Finlandia. La comunidad internacional apunta cada vez más a concentrar su ayuda en los países africanos de menor renta y en las áreas de desastres naturales. Así, el Perú se enmarca en un mercado cada vez más competitivo, en el que para prevalecer deberemos demostrar nuestra capacidad como nación para convertir la ayuda internacional en resultados concretos.

Estando en medio de una campaña electoral, es un momento especialmente oportuno para enviar a la comunidad internacional señales claras sobre los compromisos políticos para los próximos años. Y en el ámbito de la cooperación, la idea que con mayor urgencia debe acentuarse en la discusión es ésta: el Perú debe exigirse concertar un plan Nacional de Desarrollo de largo plazo, que integre tanto las demandas urgentes como las potencialidades, que tome en cuenta los diversos aspectos del bienestar, que articule los planteamientos sectoriales y territoriales, que establezca indicadores concisos para evaluar el desempeño y que sustente la definición de prioridades mediante argumentos técnicos capaces de trascender los gobiernos de turno. Sólo así podremos asegurar que la superación de la pobreza y la igualdad de oportunidades para todos demuestren ser una realidad y no un mito más.

(*) Gerente de Políticas y Programas de la APCI

APCI crea su Blog en Internet

La Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI) inauguró el 20 de marzo de 2006 su Blog abierto a la comunidad.

El portal web apci-peru.blogger.com ofrecerá un espacio para la publicación de noticias y el intercambio de información y opiniones con respecto a la Cooperación Internacional en el Perú.

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